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水利部部长汪恕诚在中宣部等六部委联合举办的形势报告会上的报告

发表日期:2006-09-29  | 来源:2006年第6期的《时事报告》   | 作者:  | 发布人: tucat   | 点击数:
树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会,必须处理好人与自然的关系,坚持人与自然和谐相处。衡量人与自然和谐有两个重要指标,即两个承载能力:一是资源承载能力,二是环境承载能力。资源承载能力主要包括:水资源、土地资源、能源资源;环境承载能力主要包括:水环境、大气环境和生态。适应和提高资源承载力,要靠建设资源节约型社会。适应和提高环境承载力,要靠建设环境友好型社会。在这两个承载能力中,水资源都是重要因素。
建设节水型社会是解决我国水资源短缺问题的根本出路
水是人类生存的生命线,是经济发展和社会进步的生命线,是实现可持续发展的重要物质基础。水资源的可持续利用,是经济社会可持续发展极为重要的保证。我国的水资源短缺的特点、水资源开发利用状况、经济社会发展和环境的需要,决定了我国必须走节水型社会之路。
1.我国水资源的主要特点
第一,我国水资源人均占有量很低。
我国多年平均年降水量约6万亿立方米,其中约3.2万亿立方米通过土壤蒸发和植物散发又回到了大气中,余下的约有2.8万亿立方米形成了地表水和地下水。这就是我国拥有的淡水资源总量。这一总量低于巴西、俄罗斯、加拿大、美国和印度尼西亚,居世界第六位。
由于人口众多,人均水资源占有量低,按照2004年人口计算,我国人均水资源占有量2185立方米,不足世界平均水平的1/3。我国一些流域如海河、黄河、淮河流域,人均占有量更低。
第二,受季风的影响,我国降水年内年际变化大。
水资源的时间分布极不均衡。我国降水时间分配上呈现明显的雨热同期,基本上是夏秋多、冬春少。总体表现为降水量越少的地区,年内集中程度越高。北方地区汛期4个月径流量占年径流量的比例一般在70%~80%,其中海河、黄河区部分地区超过了80%,西北诸河区部分地区可达90%。南方地区多年平均连续最大4个月径流量占全年的60%~70%。这不但容易形成春旱夏涝,而且水资源量中大约有2/3左右是洪水径流量,形成江河的汛期洪水和非汛期的枯水。
第三,我国水资源空间分布不均,与土地、矿产资源分布以及生产力布局不相匹配。
南方水多、北方水少,东部多、西部少,山区多、平原少。全国年降水量的分布由东南的超过3000毫米向西北递减至少于50毫米。
北方地区(长江流域以北)面积占全国63.5%,人口约占全国的46%、耕地占60%、GDP占44%,而水资源仅占19%。其中,黄河、淮河、海河3个流域耕地占35%,人口占35%,GDP占32%,水资源量仅占全国的7%,人均水资源量仅为457立方米,是我国水资源最紧缺的地区。
第四,受全球性气候变化等影响,近年来我国部分地区降水发生变化,北方地区水资源明显减少。
近20年来,全国地表水资源量和水资源总量变化不大,但南方地区河川径流量和水资源总量有所增加,增幅接近5%,而北方地区水资源量减少明显,其中以黄河、淮河、海河和辽河区最为显著,地表水资源量减少17%,水资源总量减少12%,其中海河区地表水资源量减少41%、水资源总量减少25%。北方部分流域已从周期性的水资源短缺转变成绝对性短缺。
我国的水资源特点,反映出我国总体上是一个干旱缺水的国家。同时,我国来水的时空分布不均给水资源开发利用带来很大困难,必须修建相应的蓄水、调水等水利工程实现来水和需水的匹配。
2.我国缺水问题突出
我国年总用水量1949年为1030亿立方米,1980年为4437亿立方米,2004年增长到5548亿立方米。目前的用水量大约是10条黄河的水量。
改革开放以来,我国工业和城镇生活用水持续增长。工业用水从1980年的457亿立方米,增加到2004年的1229亿立方米,增加了1.7倍。城镇生活用水从1980年的68亿立方米,提高到2004年的361亿立方米,增加了4倍多。
我国农业用水在经过了大规模的增长后,基本上维持在4000多亿立方米的规模,占总用水量的比重由1980年的85%下降到2004年的65%。
我国政府采取了一系列有效措施,基本保障了人民生活和经济社会发展的用水需求。50多年来,全国兴建了8.5万座水库,总蓄水能力达5000亿立方米,兴建引水工程100多万项,引水闸3万多座,提水工程40多万处,形成年供水能力5800亿立方米。但是,我国缺水问题一直存在,越来越突出。
按目前的正常需要和不超采地下水,正常年份全国缺水量将近400亿立方米,相当于北京市年用水量的10倍。“十五”期间,农田受旱面积年均达3.85亿亩,平均每年因旱减产粮食350亿公斤。全国农村有3.2亿人饮水不安全。全国有400余座城市供水不足,缺水比较严重的有110座。2000年,我国北方地区出现大范围的持续干旱,北京、天津等许多城市供水告急。2004年下半年,广东、广西、海南出现大面积干旱,许多城市用水紧张,工农业生产受到很大影响。
我国北方一些地区大量挤占生态和环境用水,实际上是靠牺牲生态和环境用水来维持着经济社会发展的用水需求。全国以城市和农村井灌区为中心形成的地下水超采区数量已从80年代初的56个发展到目前的164个,超采区面积从8.7万平方公里扩展到18万平方公里,引起地面下沉、水质变硬、海水倒灌等严重生态问题。北京、南水北调沿线地下水超采严重。一些生态严重恶化的地区,河流断流、湖泊干涸、湿地萎缩、绿洲消失。
正在兴建的南水北调东线、中线工程,涉及7省(直辖市)的44个地级以上城市,受水区为京、津、冀、鲁、豫、苏的39座地级以上城市、245座县级市(区、县城)和17个工业园区,调水重点解决城市和工业用水,并通过水的置换,补充华北及黄、淮、海平原的河流生态和环境用水以及地下水,改善北方生态和环境。
水资源开发利用的难度越来越大。北方大多数河流水资源开发利用超出水资源承载能力。我国淮河流域、西北部分内陆河流、辽河和黄河流域水资源开发利用率均超过或接近60%,海河流域已经超过100%,远远超过流域允许的水资源开发利用极限。
未来我国需水量,尤其是工业和生活用水量,将随着人口的增长、经济的发展而进一步增加。我国水资源供需矛盾将更加突出。
3.我国用水浪费严重
我国水资源利用方式粗放,用水效率不高,节水潜力巨大。与我国水资源基础条件较差,供需矛盾突出形势不相匹配的是,长期以来我国存在着用水效率较低、用水浪费严重的现象。
农业用水效率方面,全国平均单方灌溉水粮食产量约为1公斤,而世界上先进水平的国家(如以色列)平均单方灌溉水粮食产量达到2.5~3.0公斤。目前我国大部分地区仍然采取传统的大水漫灌方式,农业节水灌溉面积占有效灌溉面积的35%,灌溉水有效利用系数仅为0.45左右,而英国、德国、法国、匈牙利和捷克等国家,节水灌溉面积比例都达到了80%以上,以色列的灌溉面积全部采用微灌和喷灌,灌溉水有效利用系数在0.7~0.8之间。
我国工业水重复利用和再生利用程度较低,用水工艺比较落后,用水效率较低。我国2004年万元GDP用水量为399立方米,约为世界平均水平的4倍,是先进国家的8倍。我国2004年万元工业增加值用水量为196立方米,工业用水重复利用率约为60%~65%。国外发达国家万元工业增加值用水量一般在50立方米以下,工业用水重复利用率一般在80%~85%以上。如美国2000年万元工业增加值用水量不到15立方米,工业水重复利用率约为94.5%,日本万元工业增加值用水量也仅为18立方米,工业用水重复利用率达到80%以上。总体来看,我国现状工业用水重复利用率仅相当于先进国家20世纪80年代初的水平,节约用水还存在较大潜力。
生活用水方面,公众节水意识有待提高,节水器具使用率普遍偏低。此外,我国海水利用和再生水利用水平较低。
我国一方面存在严重的缺水问题,另一方面水资源利用效率低,存在严重的浪费现象。因此,要从根本上解决这些问题,必须大力提倡节约用水,不断提高水资源利用效率和效益,建设节水型社会,这是保障我国经济社会可持续发展的必然选择,其意义绝不亚于三峡工程、南水北调工程
节水型社会的本质特征和实现途径
节水型社会建设是一场深刻的社会变革,需要进行体制改革和机制创新,进行制度建设。
1.节水型社会建设的核心是制度建设,形成节水机制
节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制,形成以经济手段为主的节水机制,建立起自律式发展的节水模式,不断提高水资源的利用效率和效益,促进经济、资源、环境协调发展。建设节水型社会是对生产关系的变革,是制度建设,是一场革命。
节水型社会和通常讲的节水,既互相联系又有很大区别。无论是传统的节水,还是节水型社会建设,都是为了提高水资源的利用效率和效益,这是它们的共同点。但要看到,传统的节水,更偏重于节水的工程、设施、器具和技术等措施,偏重于发展节水生产力,主要通过行政手段来推动。而节水型社会的节水,主要通过制度建设,注重对生产关系的变革,形成以经济手段为主的节水机制。通过生产关系的变革进一步推动经济增长方式的转变,推动整个社会走上资源节约和环境友好的道路。
节水型社会的制度建设要解决的是全社会的节水动力和节水机制问题。一个人做某件事情要有动力,一个社会做某件事情也要有动力。动力来自两个方面,一个是靠社会成员内心的自觉,靠道德和良知的引导;一个是靠外界的约束和激励,靠压力和推力,并把这种约束、压力和推力转化为自觉的行为。搞节水型社会建设,固然要进行宣传教育,使得全社会都能了解我国的基本水情,了解我国水资源短缺的严峻形势,从而增强节水的意识,自觉节水。但根本的还是要建立一整套制度,建立一种体制、机制,使得各行各业、社会成员受到普遍的约束,需要去节水;通过制度创新,使得全社会能够获得制度的收益,愿意去节水,使节水成为用水户自觉、自发的长效行为,而不是仅靠行政推动的权宜之计。
2.节水型社会的实现途径
建设节水型社会,简单来讲主要有以下几个步骤:
(1)明晰初始水权。
明晰初始水权是节水型社会建设的工作基础。初始水权是国家根据法定程序,通过水权初始化而明晰的水资源使用权。通常,水权有广义和狭义之分,广义的水权包括水的所有权、使用权、经营权、转让权等。在我国,水的所有权属于国家,国家通过某种方式赋予水的使用权给各个地区、各个部门、各个单位。因此,我们所讲的水权是狭义的水权,也就是水的使用权。
由于水资源是以流域为单元,因此首先要以流域为单元,通过流域的水资源规划,进行初始水权的分配,再确定各区域的用水权指标。
在各流域或区域分配初始水权时,要根据水资源承载力,保证生态用水和环境用水需求,协调好上下游、左右岸,特别是行政区划之间的关系,协调好发达地区和相对落后地区、城市和农村、工业和农业之间的关系,注意保留一部分用水权指标,作为经济社会发展的水资源储备。
(2)确定水资源宏观总量与微观定额两套指标体系。
明晰初始水权是水权管理的第一步,还要建立两套控制指标体系,一套是水资源的宏观总量指标体系,一套是水资源的微观定额指标体系。
水资源的宏观总量指标体系用来明确各地区、各行业乃至各单位、各企业、各灌区的水资源使用权指标,实现宏观上区域发展与水资源承载能力相适应。
水资源的微观定额指标,用来规定单位产品或服务的用水量指标。通过控制用水定额的方式,来提高水的利用效率,达到节水目标。
(3)综合采用法律措施、工程措施、经济措施、行政措施、科技措施,保证用水控制指标的实现。
这是常用的五种措施。打个比方,某单位需要供水,决定该不该供、如何供的一套规定,叫法律措施;安上管道装上阀门,叫工程措施;达到指标,超用加价,节约指标,有价转让,叫经济措施;达到指标,立即关阀,叫行政措施;达到指标,通过电脑自动关阀,叫科技措施。
建设节水型社会,要调整经济和产业结构,建立与区域水资源承载能力相适应的经济结构体系;要建设水资源配置和节水工程,建立与水资源优化配置相适应的水利工程体系;要开展用水制度改革,建立与用水权指标控制相适应的水资源管理体系。要特别注重经济手段的运用,最重要的是制定科学合理的水价政策,“超用加价,节约有奖,转让有偿”,充分发挥价格对促进节水的杠杆作用。
(4)制定用水权交易市场规则,建立用水权交易市场,实行用水权有偿转让,实现水资源的高效配置。
水权可以有偿转让:占用了他人的水权,需要付费;反之,出让水权,可以收益。通过水权交易市场进行用水权的有偿转让,买卖双方都会考虑节水,社会节水的积极性被调动,水资源的使用就会流向高效率、高效益的领域。
(5)用水户参与管理。
建设节水型社会要鼓励社会公众以各种方式广泛参与,使得相关利益者能够充分参与政策的制定和实施过程。如成立用水户协会,参与水权、水量的分配、管理、监督和水价的制定。用水户协会要实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,充分调动广大用水户参与水资源管理的积极性。
以黄河流域为例,谈一谈在节水型社会建设中如何进行制度建设。黄河是我国第二大河,是中华民族的母亲河。黄河的问题是我国水资源问题的缩影,社会各界都非常关注。黄河的问题非常复杂,有洪涝灾害问题,泥沙问题、污染问题,尤其是缺水问题非常突出。黄河断流问题就是黄河水资源短缺、生态系统恶化的一个明显标志。
如何用节水型社会建设的思路来解决黄河流域的水资源问题呢?
第一,分析黄河流域的水资源承载能力,对流域进行初始水权分配。黄河多年平均径流量为580亿立方米,初始水权分配时,首先要考虑河道内生态和环境用水需求,其中包括汛期输沙水量150亿立方米,河道内用水、生物多样性、湿地保护用水等50亿立方米,总共200亿立方米的生态用水要保证,再扣除下游河道蒸发渗漏损失10亿立方米,这样,剩下的370亿立方米就是可用于分配给沿黄省区的水权。根据国务院的分水方案,分配给青海14.1亿立方米,四川0.4,甘肃30.4,宁夏40,内蒙古58.6,陕西38,山西43.1,河南55.4,山东70,河北与天津共20,这就是国家赋予给这些省区的初始用水权。
第二,黄河水分配给各省区后,各省区如何将实际用水量控制在国家分配的初始水权指标以内呢?这就有一个总量控制和定额管理的问题。比如宁夏,拥有40亿立方米的黄河初始水权,这就是宁夏总的水资源宏观控制指标。宁夏再把这个总量指标层层分解到各地区、各灌区、各行业、各单位去,层层都有指标,这个指标就叫总量控制。比如说,其中分配给银川市4.6亿立方米,石嘴山市9.9,吴忠市9.5,中卫市5.6,固原市3.1,等等。各市再把水分给生活、工业、农业和生态等。比如银川市,分配生活用水0.15亿立方米,工业0.35,农业加生态4.1。其中生态用水指的是灌区的林草、鱼池用水和湖泊湿地补水等。
在进行取用水户总量控制时,一个很重要的依据是定额指标体系,根据定额指标,科学合理地确定取用水总量。同时,根据定额指标,对用水户是否做到了高效节水进行监督管理。比如说:宁夏对74个行业、109项工业产品,制定了用水定额标准,如,每生产吨钢用水4立方米,每吨水泥用水0.3立方米,每吨尿素用水15立方米。农业和生活用水定额正在制定。
第三,为了把用水控制指标落到实处,应采取一系列综合措施。
这里主要介绍取用水计划管理和经济手段的应用。黄河水利委员会要会同有关省级水行政主管部门,依据国务院批准的分水方案,以及来水预测、行业用水定额、实际用水状况等,制定流域年度可供水量分配方案和年度水量调度方案,下达给各省区,各省区落实到每一个黄河取水口门,并明确全年各时段、各取水口门的取水量。取水口门超过了年度取水计划取水时,将依法关闭闸门,不再允许取水。对于每年各省区取水低于计划或超过计划的情况,采取经济、行政等措施进行总量控制,一是节奖超罚,二是适当增加或核减下一年度取水计划。
具体到每一个取用水户,每年根据取水许可水量和下一年度用水需求,向取水许可机关提出下一年度取用水计划建议。取水许可机关根据下一年度黄河可供水量分配方案和年度水量调度方案,制定和下达取用水户取用水计划。
对于灌区等大型取用水户而言,灌区管理部门每年根据取水许可机关下达的年度取用水计划,将水量逐时段分配到每一个灌区用水户协会。用水户协会再将水量分配给每一个农户,具体到每一块需要灌溉的农田,并采取节奖超罚的措施。
对于城市用水,每年要制定和下达各单位的用水计划,并实行阶梯制水价和超定额加价制度。如银川市近年来推行居民生活用水阶梯式水价和非居民用水超定额加价制度,极大地促进了节约用水。对居民用水分三个阶梯计量:每户每月12立方米以下为一级计量水价、12立方米以上至18立方米为二级计量水价,18立方米以上为三级计量水价。一、二、三级水价分别为每立方米1.3元、1.9元、2.5元。行政事业用水定额内每立方米1.55元,超定额每立方米2元;工业用水、经营服务用水,定额内每立方米1.7元,超定额每立方米2.3元;特殊行业用水,定额内每立方米5.3元,超定额8.5元。
有些地方还采取了比较先进的取用水控制手段,如宁夏一些地方采用了智能卡预付取水控制系统,先交钱买水后刷卡用水,保障用水能够控制在指标以内。
第四,这套制度能否有效运转,公众的参与是非常必要的。
比如宁夏回族自治区的引黄自流灌区,以村和灌区为单位,通过用水户(村民)直接选举的办法,逐级选举产生了905个用水户协会,管理的支渠有2800多条,控制灌溉面积近500万亩,占灌区灌溉面积的83%以上。用水户协会负责分配和管理村级用水总量指标;负责渠系内部水量交易及管理;负责斗渠以下田间工程的管理、维护和水费收缴、水事纠纷调处。农民用水户参与管理,理顺了农村供用水管理体制,缩短了灌水周期,灌水效率进一步提高,平均节水15%左右,减少了农民水费支出,水事纠纷也大大减少。
目前,全国已经成立了7000多个农民用水户协会,由协会管理的田间工程控制面积在大型灌区已达36%。
第五,黄河初始水权分配后,如何解决国民经济和社会发展带来的新增用水需求呢?过去我们主要依靠行政手段,通过计划指标的调剂,硬性实现水资源的流转,被占用水资源的用户(如农业)没有得到补偿。面对黄河流域尤其是上中游地区工业迅速发展,用水需求急剧增长的形势,从2003年开始,在保证沿黄省(区)用水总量不突破国务院分水指标的前提下,进行了“农业转工业”的水权有偿转换实践探索。即由工业项目业主投资建设引黄灌区节水改造工程,提高水资源利用效率,把农业灌溉节约下来的水量指标用于满足工业项目新增用水需求。
比如,宁夏要建设宁东能源重化工基地,面临最大的挑战之一就是水资源问题,计划开工建设的火电厂由于没有取水指标无法立项。政府为促使企业发展,采取由企业投入、政府适当补助的办法,对灌区进行节水改造,以提高水的利用效率,把节约的水量有偿转让给火电厂,解决了工业发展用水问题。目前,宁夏有两个120万千瓦的火电厂签订了水量转让协议,一个电厂的年用水量大体上是2000万立方米。灌区与火电企业之间这种有偿转让水权的方式,改变了以往无偿剥夺农民用水权益的做法,体现了市场的作用,初步实现了工农业发展和生态保护的多赢。
再如,内蒙古等地也有水权转换的实践。截至2005年底,内蒙古已有16个项目正式签订了水权转换协议,转让资金总额达8.4亿元,涉及水量达1.3亿立方米/年。
当然,水权转换的形式是多种多样的,有行业间转换,也有区域间、用户间转换,有一次性的临时水量交易,也有长期的用水权转让。
上述实例,描绘的只是节水型社会建设的大致轮廓,具体实施要复杂得多,要在实践中不断探索,不断深化,不断完善。
3.节水型社会建设中应注意的几个问题
(1)要发挥政府的主导作用。
节水型社会建设需要在政府主导下推进,政府的作用至关重要。政府首先要办好两件事情。第一件事,就是领导组织好这场变革。建设节水型社会,各级政府可以做很多文章,是可以出政绩、出经验的。关键是政府的认识要到位,要把握好我们的国情,认清经济社会发展的规律,积极组织和领导好这样一场变革。这是一个有为政府对历史负责任的态度。第二件事,在经济社会高速发展的今天,我们一定要明确,政府应是生态的代言人、环境的代言人。要坚持科学发展观,按照“五个统筹”的发展战略,推动经济社会全面协调可持续发展,大力推动资源节约、环境友好型社会建设,努力构建社会主义和谐社会,实现人与自然和谐相处。
政府的主导作用主要表现在:建设节水型社会的政策支持和资金支持;根据水资源承载能力,调整经济结构和产业结构,分配初始用水权;制定科学的水价形成机制和公平的水市场交易规则,监督水权交易;保障公民,特别是弱势群体基本生活用水的权利和用水安全;保障生态用水和环境用水等等。
(2)无论是缺水地区,还是丰水地区,都要建设节水型社会。
南方有的同志认为:节水是北方缺水地区的任务,南方水资源相对丰富,没有节水任务。其实,节水型社会建设不仅缺水的北方要大力推进,在水资源相对丰富的南方也要积极实践。这是因为:第一,粗放的用水方式是粗放的经济增长方式的表现,节水型社会建设,可以推动产业结构调整,促进经济增长方式转变,降低发展成本。丰水地区的水资源丰富是相对的,就全社会而言,水资源是稀缺的经济资源,任何地方都没有浪费水资源的权力。第二,节水就是减污。南方地区虽然水资源相对较多,但如果不搞节水,就会产生大量污染,出现水质性缺水,导致守在水边没水用,这种情况在南方一些地区已经非常严重。节水是为了减少污水处理成本。
丰水地区和缺水地区建设节水型社会,目的都是为了提高水资源的利用效率和效益,都是为了促进科学发展。所不同的是:缺水地区的水权分配受控于“宏观控制指标”;可以充分利用水权交易市场,实现水资源的优化配置。丰水地区的水权分配取决于“微观定额指标”;注重发挥水价的调节作用,实现水资源的高效利用。
(3)要把节水与治污结合起来。
中央明确提出要建设资源节约型、环境友好型社会。我们今天谈的主题是建设节水型社会,更严格说,应该建设节水防污型社会,节水与防污是紧密结合在一起的,道理是一样的。
节水需要分析水资源承载力,防污则需要分析水环境承载力。水资源承载能力讲的是用水即取水这一面。用水后产生了污水,污水又排放到一定的水域里去,这个水域能够承载多少污水和污染物的排放呢?因此,水环境承载能力指的是在一定的水域,其水体能够被继续使用并仍保持良好生态系统时,所能够容纳污水及污染物的最大能力。
水资源承载力体现在水的使用权上,水环境承载力体现在排污权上。水权和排污权,实际就是水资源承载能力和水环境承载能力的具体化。有水的使用就有水的排放,取水和排水是辩证的统一。在研究水的使用时,必须同时研究水的排放。用水以后产生的污水排回水域后,如果超过了该水域的水环境承载力,那么取水许可的发放就成问题。因此,在发放取水许可证的同时,必须研究和认定排水的许可。
和节水一样,防污也要建立两套指标,一套是宏观控制指标,另一套是定额指标。宏观控制指标就是根据水功能区划,确定水域的纳污能力,确定某一区域工业、农业、生活污染控制总量。定额指标衡量每个排污单元的排污标准。排污许可应该按照宏观控制指标和微观定额指标管理。水权可以交易,排污权也有交易的问题。排污权卖方通过技术改造治理污染,减少排放总量,从而出售剩余排污权以获得经济回报;而那些没有按照政府规定减排或因减排代价过高而不愿减排的企业,就要按照市场价格,向市场或其他企业购买指标,就要付出经济成本。因此,排污权交易可以形成企业保护水环境的激励和约束机制。
节水型社会建设需要全社会的共同努力
党中央、国务院高度重视节水型社会建设,作出了一系列重大部署。各地进行了积极探索,取得了初步成效。但是应该看到,建设节水型社会是一项十分艰巨的任务,需要全社会付出长期的努力。
1.党中央、国务院对节水型社会建设作出了一系列重大部署
2000年,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》,首次提出建立节水型社会。2002年的《水法》明确规定:“国家厉行节约用水,大力推进节水措施,发展节水型工业、农业和服务业,要全面建设节水型社会。”2005年3月12日,胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上指出,“要把建设节水型社会作为解决我国干旱缺水问题最根本的战略举措”。十届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出,要建设资源节约型和环境友好型社会。
2.各地进行了一系列实践探索
2001年3月,水利部确定甘肃省张掖市为全国首家节水型社会建设试点,接着又把四川省绵阳市和辽宁省大连市纳入首批全国节水型社会建设试点。目前,已确立国家和省级节水型社会建设试点100多个。
节水型社会制度正在建设。在全国范围内开展了水资源综合规划,为全国范围内初始水权的分配奠定了基础。有22个省(自治区、直辖市)发布了用水定额,全国农业灌溉用水定额基本编制完成,部分高耗水工业行业用水定额已发布实施;各级水行政主管部门依法推行用水总量控制和定额管理制度,严格执行取水许可制度。以经济手段促进节水取得了突破性进展,许多缺水城市对超计划用水实行累进加价收费,运用价格杠杆促进节约用水。
在节水型社会建设中,涌现出一批成功的典型。这里,我简要介绍一下张掖市建设节水型社会的有关情况。张掖市地处河西走廊,黑河中游,降水稀少,蒸发强烈。随着经济社会的发展和人口的增加,张掖市的用水量大幅度增加,造成下泄水量锐减,导致位于下游的内蒙古额济纳旗生态退化严重,东西居延海先后干涸,大片胡杨林死亡,荒漠化迅速蔓延,成为我国北方沙尘暴发源地之一。
国务院非常重视黑河流域的生态修复问题,于2001年批准实施了黑河流域近期治理规划,要求张掖市在上游莺落峡站多年平均来水15.8亿立方米时,必须向下游下泄水量9.5亿立方米。这意味着张掖要大量压缩现状用水。张掖市感到压力很大。为实现下游生态修复与张掖经济社会发展的双赢,在全面实施黑河流域近期治理规划的基础上,张掖率先开展节水型社会建设试点工作,在水权制度改革方面寻求突破。
张掖市建立了用水总量控制指标和定额管理指标体系。在保证完成黑河分水任务的前提下,张掖市编制了各县(区)水资源配置方案,确定了各县(区)用水总量控制指标。各县(区)再逐级分配到各乡镇、各村社,层层实行总量控制。同时,制定了生活、工业、农业、生态等各行业的用水定额指标和基本计量水价。定额内用水的实行计量水价,超定额用水的实行累进加价。政府规定,超定额用水30%以内的加价50%,31%以上50%以内的加价100%,51%以上的加价200%。
在政府有关部门监督指导下,村级农民用水户协会根据确定的灌溉面积,将分配到本级的用水总量指标进行分解,民主分配给每一用水户,落实到地亩,具体到每一灌溉轮次。在此基础上,由政府有关部门向每一用水户核发水权证,标明每一用水户的水量、地亩、用水定额和灌水轮次。在已界定水权范围内的水量,无论拥有者利用与否或是节余的水量,均允许自由交易。交易各方自愿达成水量转让协议后,即可提请农民用水户协会或水管部门组织协调供水。
推行水票制是张掖市在试点中探索出来的实施总量控制、促进水权交易的有效形式。“水票制”最早由民乐县首创,后来很快被其他试点灌区效仿,并在全区推广。水票是水量和水价的载体。水管单位在科学预测来水和用水情况的基础上,编制各灌溉轮次配水计划,并下达给各用水户协会。用水户以小组为单位,根据水权表明的用水总量指标,到水管单位购买水票,水管单位凭票供水,先购票,后供水,水过账清,公开透明。用水户可以将自己节约下来的水票自由转让,方便交易。政府对交易价格予以指导,但不干涉。农业用水交易价不超过政府基本水价的3~4倍,工业用水交易价不超过10倍;对未实现交易的结余水量,由水管单位按照基本水价的120%回购。
通过以上做法,张掖市基本形成了“政府调控、市场引导、公众参与”的节水型社会运行机制,出现了户户明确总量、人人清楚定额的局面。尤其是允许水量交易后,农民像珍惜自己财产一样珍惜自己的水权,千方百计节水,千方百计提高单方水的经济效益,初步显现出“以节水调结构、以节水定产业、以节水促发展”的制度效果。试点灌区平均每亩耕地节水46立方米,农民的水费负担比过去减少8.5元/亩左右,达到了节水增收的目的,受到农民群众的普遍欢迎。渠系水的利用率由50%提高到60%以上,每年可减少引水量2.6亿立方米,新增黑河下泄量1.12亿立方米。通过实施水量统一调度,黑河水再次到达东居延海和干涸四十多年的西居延海,一曲绿色的颂歌在戈壁大漠唱响。
3.节水型社会建设的目标和主要任务
未来15年将是我国节水型社会建设的关键时期。我们总的考虑是:
到2010年,水资源利用效率和效益明显提高,万元GDP用水量年均降低6%以上;全国农业灌溉水有效利用系数从0.45提高到0.5,全国农业灌溉用水基本实现零增长;工业万元增加值用水量从173立方米降到115立方米以下;服务业用水效率接近同期国际先进水平。
到2020年,初步建成与小康社会相适应的节水型社会,力争实现经济社会发展用水零增长,在维系良好生态系统的基础上实现水资源的供需平衡。
节水型社会建设的主要任务:主要是建立三大体系。
(1)建立以用水权管理为核心的水资源管理制度体系。
一是建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制。二是建立和完善用水管理制度,包括用水总量控制和定额管理制度,水权分配、转让和管理制度,科学的水价制度,取水许可制度、水资源有偿使用制度、水资源论证制度,排污许可制度和污染者付费制度,节水产品认证和市场准入制度,用水计量与统计制度等。
(2)建立与区域水资源承载能力相协调的经济结构体系。
充分考虑水资源条件,科学制定区域社会经济发展规划,调整经济结构和产业布局,实现从“以需水能力定供水能力”到“以供水能力定经济结构”的转变。
(3)建立与水资源优化配置相适应的节水工程和技术体系。
开发与推广先进实用的节水技术、材料、设施,建设生产、生活节水工程,加强非传统水源开发工程的建设。
4.共同努力建设节水型社会
节水型社会建设涉及到不同地区、不同行业、不同产业、不同用户,涉及到人口资源环境的协调发展,涉及到千家万户的根本利益,需要政府强有力的领导,需要各部门的密切协作,需要全社会的共同行动。
第一,政府要发挥主导作用。中央制定原则,地方负责落实。一是要把建设节水型社会作为各级政府的任期目标,建立健全水资源节约责任制,做到层层有责任,逐级抓落实。二是要制定规划,抓好试点,分步推进。编制好《“十一五”全国节水型社会建设规划》,继续开展节水型社会建设试点工作,到2010年,初步建成一批国家级节水型社会试点和示范区。三是要加大政策支持力度。健全法规体系,制定完善标准,对高耗水、高污染项目,实施严格的产业准入标准与整改要求;实行阶梯制水价制度和超计划、超定额用水收费制度,推进农业用水价格改革;建立水资源开发利用的生态补偿机制,积极推行有利于水资源节约和保护的财税政策。四是要加大投入力度,拓宽投融资渠道。包括农业节水灌溉、大中型灌区节水改造、流域水量分配控制性工程等节水型社会建设硬件方面的资金投入,以及规划与前期工作、制度建设、科学研究、技术开发等软件方面的财政支持,鼓励国外资本和民间资本投入节水型社会建设。
第二,社会公众要发挥主力军作用。节水型社会建设与我们每个人都息息相关,需要社会公众的广泛参与。一要进一步提高公众对我国水情的认识,深刻认识到我国水资源短缺的严峻形势,增强节水意识。二要积极参与节水型社会建设的规划、政策制定,主动配合实施,创建节水型城市、节水型社区、节水型企业,特别是政府机构、企事业单位等集团消费,应优先采购和推广节水型产品,并努力倡导节水行动。三要倡导文明的生产和消费方式,强化自我约束和社会约束。每个人都应当形成良好的用水习惯,同时要对浪费水、污染水的不良行为进行社会监督。形成“浪费水可耻、节约水光荣”的社会风尚,建设与节水型社会相符合的节水文化。