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国家安全生产监督管理总局局长李毅中在中宣部等六部委联合举办的形势报告会上的报告

发表日期:2006-09-29  | 来源:2006年第8期的《时事报告》   | 作者:  | 发布人: tucat   | 点击数:
一、安全生产是工业化过程中必然遇到的问题吗?
人类在获取生产资料和生活资料的过程中,难免会受到来自自然界、作业场所以及劳动工具的伤害。在农业社会这种伤害程度有限,进入工业化、社会化大生产之后,安全生产成为一个必须严肃对待的社会性问题。
根据国际劳工组织的报告,目前全世界就业总人数为27亿人,每年因职业事故造成的死亡人数约21万人(指劳动者工伤事故死亡人数,不包括交通事故和职业病死亡),由职业事故和职业危害引发的财产损失、赔偿、生产中断、医疗费用等损失,约占全球国内生产总值的4%。
世界各国既采用事故死亡人数的绝对指标,也采用反映事故死亡人数与经济发展关系的相对性指标,如从业人员10万人事故死亡率、单位国内生产总值事故死亡率、百万工时事故死亡率,以及道路交通万车死亡率、煤炭百万吨死亡率等,来反映一个国家(地区)或某些行业领域的安全状况。
从业人员10万人死亡率,近20年来世界各国均呈下降趋势。1990年大部分国家在15(个人)左右,2000年平均降至10以下,2002年降至8以下。但是各国情况很不均衡。先进工业化国家10万人死亡率普遍较低,目前平均值为4左右,其中英国最低,在1以下;澳大利亚由1992年的7下降到2002年的2;德国自1990年的5.1下降到2002年的2.9;美国由1992年的5.3下降到2002年的4.2;日本2002年为4.5。发展中国家一般在10以上,其中巴西为15左右,非洲等经济相对落后国家则更高。同口径测算,我国目前为10左右。
亿元国内生产总值事故死亡率,折算为人民币,英国由1990年0.04降至目前0.02;日本由1990年的0.07降至目前的0.05;美国、澳大利亚、法国均在0.04?0.06之间。发展中国家则普遍较高,韩国目前为0.6,我国2004年为0.86,2005年为0.7。
采矿业、建筑业和运输业是各国生产安全事故死亡较多的行业领域,约占全部事故死亡的50%?60%。因此产业结构的调整优化,对降低事故死亡起着重要作用。先进工业化国家已普遍形成了服务业比重很高、工业和制造业比重其次、农业比重很低(平均约占5%)、高风险行业从业人员较少的产业格局。2001年美国采矿、建筑和运输业等行业的从业人数,仅占总从业人数的15.4%,尽管这3个行业的10万人死亡率分别为24、12和11,远高于其他行业,但由于服务和金融等低危险性行业就业人数占较高比重,使得总的10万人死亡率较低,平均为4.2。
二、先进工业化国家的普遍经历揭示了什么样的规律?
研究表明,安全状况相对于经济社会发展水平,大致可划分为四个阶段:一是工业化初级阶段,工业经济快速发展,生产安全事故多发;二是工业化中级阶段,生产安全事故达到高峰并逐步得到控制;三是工业化高级阶段,生产安全事故快速下降;四是后工业化时代,生产安全事故稳中有降,事故死亡人数很少。
日本1948?1960年处于工业化初级阶段,人均国内生产总值从300美元增到1420美元,年均增长15.5%,事故也急剧增加,13年间职业事故死亡率增长了146.1%。1961?1968年处于工业化中级阶段,人均国内生产总值从1420美元增加到5925美元,事故高发势头得到一定控制,但在工业、制造业就业人口仅5000万人左右的情况下,职业事故死亡人数仍在6000人左右的高位波动。1969?1984年进入工业化高级阶段,事故死亡人数大幅度下降到2635人,平均每年减少5.2%。之后,日本进入后工业化时代,事故死亡人数保持平稳下降趋势,2002年为1689人。
美国是产煤大国,煤炭赋存和开采条件较好,51%为露天矿,但其煤炭工业也经历了事故多发阶段。英国、德国、法国等工业化国家的安全生产,也都经历了从事故多发,到下降和趋于稳定的过程。作为发展中国家的巴西,上世纪60年代以后是其经济快速增长期和调整稳定期,10万人死亡率在经历了20多年的波动后,1992年后开始出现下降趋势。
安全生产的这种阶段性特点,揭示了安全生产与经济社会发展水平之间的内在联系。当人均国内生产总值处于快速增长的特定区间时,生产安全事故也相应地较快上升,并在一个时期内处于高位波动状态,我们把这个阶段称为生产安全事故的“易发期”。
据世界银行关于经济发展水平的划分标准,有关机构选择4类、27个国家、14项经济社会发展指标进行了综合分析,发现安全生产除了与经济社会发展水平和产业结构相关外,还与国家安全监管体制、安全法制建设、科技投入水平、社会福利制度、教育普及程度、安全文化等因素密切相关,这些因素都容易导致事故多发。但“易发”并不必然等于事故高发、频发。事实上,各国“易发期”所处的经济发展区间、经历的时间跨度也不尽相同:美国、英国处于人均1000?3000美元之间,时间跨度分别为60年(1900?1960)和70年(1880?1950);战后新兴的工业化国家日本的“易发期”则处于1000?6000美元之间,时间跨度也缩短为26年(1948?1974)。
三、我国安全生产发展的具体目标是怎样的?
当前和今后一个时期,加强我国安全生产工作的基本思路是:用“以人为本”的科学发展观统揽安全生产工作全局,坚持“安全发展”的指导原则,认真贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”方针,实施“标本兼治、重在治本”,在采取断然措施、坚决遏制煤矿等重特大事故的同时,加快实施治本之策,推动安全文化、安全法制、安全责任、安全科技、安全投入等要素落实到位,建立长效机制,加快实现我国安全生产状况的明显好转。
2004年初国务院作出的《关于进一步加强安全生产工作的决定》,明确了我国安全生产的中长期奋斗目标:第一阶段:到2007年即本届政府任期内,建立起较为完善的安全监管体系,全国安全生产状况稳定好转,重点行业和领域事故多发状况得到扭转,工矿企业事故死亡人数、煤矿百万吨死亡率、道路交通万车死亡率等指标均有一定幅度的下降。第二阶段:到2010年即“十一五”规划完成之际,初步形成规范完善的安全生产法治秩序,全国安全生产状况明显好转,重特大事故得到有效遏制,各类生产安全事故和死亡人数有较大幅度的下降。第三阶段:到2020年即全面建成小康社会之时,实现全国安全生产状况的根本性好转,亿元国内生产总值事故死亡率、十万人事故死亡率等指标,达到或接近世界中等发达国家水平。
依据十六届五中全会《建议》提出的“十一五”期间要使安全生产状况进一步好转的奋斗目标,十届全国人大四次会议通过的规划纲要把安全生产列为专节,规划“十一五”期间亿元国内生产总值生产安全事故死亡率降低35%,工矿商贸企业十万从业人员生产安全事故死亡率降低25%。目前这两个指标和道路交通万车死亡率、百万吨煤炭死亡率,已列入国家统计指标体系和统计公报。
鉴于煤矿瓦斯事故多发、小煤矿非法违法问题严重,去年全国人大常委会提出、国务院确定的煤矿安全工作两个阶段性目标为:力争用两年左右的时间,使煤矿重特大瓦斯爆炸事故有较大幅度的下降;争取用三年左右的时间,解决小煤矿问题。
四、实现安全生产,我们有哪些优势?
我国安全生产具有政治、制度优势和后发优势。
首先,各级党组织的高度重视和坚强领导,为加强安全生产工作提供了强有力政治保证和思想保证。充分发挥社会主义制度优势,可以集中力量、集结各类资源办大事,攻克安全生产领域的重点、难点问题。
其次,通过借鉴先进工业化国家的经验教训,可以取长补短,后来居上,实现跨越式发展。运用国外安全生产科学技术创新成果,以及系统工程、控制论和风险管理等现代管理理论与方法,提高我国安全科技、安全管理水平。
第三,通过总结我们自己的实践,可以更好地认识把握安全生产规律。我们在安全法制、体制、机制、责任制、安全文化建设等方面,探索和积累了经验。相继发生的一些重特大事故,用生命和鲜血换来的惨痛教训,更显珍贵,促使我们深刻反省,从制度、管理、技术等方面采取措施加强和改进安全工作。
第四,煤矿等重点行业和领域的安全工作逐步加强。从去年开始,我们组织实施了煤矿瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战。全面落实政府督导、专家会诊、监测监控、安全生产能力核定和以风定产、隐患排查整改等治理措施,煤矿防范瓦斯事故的能力有所提高;依法关闭了5931个非法和经停产整顿仍然不具备安全条件的煤矿,占小煤矿的1/4,消除了一批滋生事故、吞噬生命的“陷阱”。国家投资扶持重点煤矿补还安全欠账和技术改造的效果,将在今后逐步显现出来。非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、道路和水上交通、建筑施工、消防等重点行业领域的安全专项整治,也都取得了一定成绩。在这个基础上继续努力,我们能够扭转被动局面。
第五,国家为解决安全生产深层次问题而采取的一系列政策措施正在抓紧实施。去年年底,温家宝总理主持召开国务院第116次常务会议,研究提出运用经济、法律和必要行政手段,安全生产政策治本、源头治本的措施。在今年政府工作报告中提出今后一个时期标本兼治的七个方面工作。随着经济增长方式的转变,结构调整的加快,宏观调控力度的加大,安全生产的外部环境和内部条件将进一步好转。
五、贯彻安全生产方针从哪些方面着手?
贯彻安全生产方针,首先要全面理解“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针。把“综合治理”充实到安全生产方针当中,始于党的十六届五中全会《建议》,并在胡锦涛总书记、温家宝总理的讲话中进一步明确。这一发展和完善,更好地反映了安全生产工作的规律特点。党的安全生产方针是完整的统一体,三者之间具有内在的严密的逻辑关系:坚持安全第一,必须以预防为主,实施综合治理;只有认真治理隐患,有效防范事故,才能把“安全第一”落到实处。事故源于隐患。防范事故的有效办法,就是要主动排查、综合治理各类隐患,把工作做在事故发生之前,把事故消灭在萌芽状态。从这个意义上说,综合治理是安全生产方针的基石,是安全生产工作的重心所在。
贯彻党的安全生产方针,必须把预防作为安全生产工作的主体性任务,把工作重心转移到治理隐患上来,关口前移、重心下移,掌握安全生产工作的主动权。要把煤矿安全作为安全生产工作的重中之重,继续打好瓦斯治理、整顿关闭不具备安全条件和非法煤矿两个攻坚战,下决心解决煤矿安全生产的“第一杀手”和“重灾区”问题。
贯彻党的安全生产方针,必须坚持标本兼治,重在治本。国务院研究提出了安全生产政策治本、源头治本十二个方面的工作,将会促进安全生产的明显好转。
六、从哪些方面加强安全法制建设?
一是必须严刑厉法,重典治乱。西方国家普遍建立了严厉的安全生产法律制度。美国多数州取消了死刑,对安全违法行为最高可以判处终身监禁。澳大利亚《煤矿安全与健康法》规定,矿主和经理人员如果违法违规生产,不仅要予以高额经济处罚,严重的要注销其执业执照,终生不允许再从事这一行业。1968年美国发生一起煤矿爆炸事故,78人遇难,引发全国性罢工。美国国会随后通过了《联邦煤矿安全与健康法》,规定不具备安全条件的煤矿必须关闭。此后10年间,美国虽然深受世界能源危机影响,却一直保持高压政策, 1978年与1968年相比,井工煤矿数由4100多个下降到1990个,减少近52%;煤炭年产量下降29%;煤矿事故死亡人数也减少了近73%。
目前我国安全生产领域的非法违法现象严重。一些私营业主无视法律,无视监管,无视生命,造成恶性事故。有的性质十分恶劣,民愤极大。而我国《刑法》第131?139条的规定,安全事故责任刑罚最多判七年,执行中还可能减缓或保外,很难起到震慑作用,亟待修改或做出数罪并罚、加重处罚的司法解释。此外,对不具备安全生产条件并导致事故发生的企业,《安全生产法》规定最高罚款20万元,远不能使非法业主伤筋动骨,也无法起到惩一儆百的作用。去年出台的《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》明确“没收非法所得并处以1?5倍罚款”,大大加强了处罚力度。广东梅州“8.7”透水事故罚款7000万元。在全国人大法工委、国务院法制办的支持下,目前《刑法》和《矿山安全法》、《煤炭法》等相关法律的修改以及司法解释工作正在推进。
二是必须在法律的贯彻执行上动真从严。法之有威,在于“法之必行”。要继续下决心解决“执法不严、工作不实”问题。不仅要严惩事故直接责任者,查处失职渎职行为,还要严肃查处事故背后的权钱交易和官商勾结等腐败行为。对不能认真履行执法职责的部门和人员,以行政“不作为”严肃追究其责任。中纪委、最高检、最高法、监察部、司法部、安监总局,将对最近两年安全生产刑事责任追究落实情况进行一次专项检查,检查结果要告知社会。
三是必须建立联合执法机制,提高执法效率。建立党委和政府统一领导、政府职能部门和公检法、纪检监察机关等共同参与的联合执法机制,是扭转当前安全执法不力的有效措施,是我国安全生产工作一个特色。在去年开始的煤矿整顿关闭工作中,五部委局联合下发了《关于严厉打击煤矿违法生产活动的通知》,探索建立了联合执法工作制度:地方政府一旦作出矿井关闭决定,相关部门必须立即吊销其采矿许可证、生产许可证、矿长资格证书、安全生产许可证、工商营业执照等各种证照,公安部门停止供应火工品,电力部门停止供电,对抗拒执法的予以严厉惩处,这种联合执法机制取到了比较好的效果。
四是必须健全安全生产法律法规体系。除了对现行法律、法规及时补充修订外,还要鼓励、支持部门和地方立法,作为对国家法律体系的补充。要把建立健全完善安全技术标准,作为安全生产法制建设的重要一环来抓。美国制定了一般工业、海运业、建筑业和农业4大类标准,并随着经济发展和技术进步而不断进行修正。德国标准化学会制定的标准涉及建筑工程、采矿、冶金、安全技术、卫生、消防等各个方面,每年大约制定1500个标准。相比之下,我们这方面的工作比较落后,一些行业没有完整的安全标准,一些安全标准十年一贯制,必须抓紧制定修订。
七、政府和企业在安全生产中分别承担什么责任?
政府是安全生产的监管主体,企业是安全生产的责任主体。安全生产工作必须建立、落实政府行政首长负责制和企业法定代表人负责制。两个主体、两个负责制相辅相成,共同构成安全生产工作基本责任制度。
从政府的角度讲,发展经济是政绩,安全生产也是政绩,省、市、县、乡镇各级政府主要领导是本行政区域内安全生产第一责任人。各地的“十一五”规划要把已列入国家“十一五”规划的两个安全生产指标分解落实,并结合实际,列出道路交通万车死亡率、百万吨煤炭死亡率等控制指标。各级安全监管监察机构、行业管理等部门是政府监管主体的组成部分,必须认真贯彻各级党委、政府安全生产工作部署,坚持严格执法、公正执法、廉洁执法,尽职尽责,任劳任怨,切实履行好监管监察、行业管理等职责。
从企业的角度来说,直接掌握生产经营决策权的法定代表人是安全生产第一责任人。必须对本单位的安全生产负总责,自觉接受政府的依法监管、行业部门的有效指导和社会的广泛监督,确保党和国家安全生产方针政策、法律法令在本企业的贯彻落实。企业领导人和经营者要依法依规,自觉保证和增加安全投入,改善安全条件,加强改进安全基础管理,搞好安全教育培训,排查和治理隐患,创建本质安全型企业。
党对安全生产工作的领导,主要体现在大政方针、法制建设、工作格局、运行机制、舆论导向、政治保证等方面。很重要的一条,就是明确支持两个责任制的落实,纳入政府政绩、企业业绩内容,作为评价使用干部的重要依据,加强监督考核,建立激励约束机制。
八、如何实施科技兴安战略,用科技创新引领和支撑安全发展?
我国在科技中长期发展规划纲要和“十一五”规划纲要中都把公共安全列为重点领域和重大专项。
一是加快安全科技重大项目、重点课题研究攻关。煤矿瓦斯重大事故防控、重大突发事件应急技术等重大研究项目,已经列入国家中长期科技发展纲要。在非煤矿山、危险化学品和特种工业设备重大事故灾难的监测、预警、防治、应急救援技术,高危职业危害预防技术等方面,也要组织开展重点科技攻关。
二是研发集成先进技术装备,为隐患治理和安全技术改造提供技术支撑。推广先进、适用技术和装备,建立安全技术示范工程,提升企业安全生产技术水平;研发、集成和推广新工艺、新技术、新设备和新材料,提高企业安全保障能力。以部门规章的形式,定期公布危及安全的工艺设备的淘汰名单。
三是发展矿业等教育,化解安全专业人才危机。目前我国安全生产人才缺乏,已经到了相当严重的程度。以煤炭为例,全国原有15所煤炭院校,除中国矿业大学之外,1998年之后相继换了牌子,将原来的采掘工程、通风安全、矿山机电等专业进行了撤并改造。据对其中9所原煤炭院校统计,1999?2002年共毕业学生38000人,到煤炭行业就业的仅3538人,占9.3%,平均每年不到900人。教育部、发改委、财政部和安监总局正在采取扩大地矿类专业招生规模,实行对口专招、委托培养和奖学金制度等办法。今年拟招矿山专业10700人,其中委托培养4300人。同时还要鼓励企业与高等院校合作办学,大力发展职业教育。积极发展和规范管理从事安全评价、检测检验、安全咨询与认证和职业教育与技术培训等各类安全中介服务机构,做好注册安全工程师执业资格的管理。
九、从哪些方面强化经济政策导向作用,增加安全投入?
一是认真落实国务院《决定》明确的三项经济政策。2004年《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》,确定了企业提取安全费用、提高事故伤亡赔偿标准、实行安全生产风险抵押三项经济政策。财政部、发改委和安监总局已经就煤矿、烟花爆竹企业安全费用提取和管理,煤矿安全生产风险抵押制度,出台了实施办法。其他高危行业的办法也正在拟定。要加强对安全费用和抵押金管理使用情况的监督,防止挪作他用。目前不少省区对事故死亡规定了不少于20万元的赔偿标准,得到社会支持。下一步要建立完善事故伤亡赔付法律制度。
二是抓紧矿产资源税费改革。西方国家对矿产等不可再生资源收取较高的资源税,并将税率与探明可采储量或价值、回采率、开采风险挂钩,提高采矿业准入门槛。美国和澳大利亚资源税率分别高达12.5%和10%。与国外相比,目前我国的矿产资源税费征收税费率过低,平均仅为1.18%;以产量为基数的计征方法不当。不仅造成国家利益受损,而且导致产业进入门槛过低,乱采滥挖,资源浪费破坏严重,安全事故多发。实行以储量为基数、与回采率挂钩的资源税有偿使用办法,是一项重要的治本之策。
三是建立煤炭可持续发展的基金制度。煤炭开采造成了生态环境问题、资源型城市和重点煤矿接替产业发展问题,以及因采煤引起的其他社会问题,需要在煤炭生产成本中提取部分资金用于治理和解决。包括征收煤炭可持续发展基金,由政府掌握解决企业无法解决的问题;提取矿山环境治理恢复保证金和煤矿转产资金,由企业自提自用等。这样使煤炭成本中包含了资源、安全、环保、转产成本,也促使成本合理化,抑制小煤矿的暴利。最近已批准山西省开展煤炭工业可持续发展改革措施的试点。
四是发挥工伤保险的事故预防作用。首先是所有企业必须为从业人员上“工伤保险”并推进工伤保险的改革。保险机构不是被动地办理事故伤亡赔偿,而是主动对企业安全实施监督指导,从源头上降低事故风险和保险赔付。我国一些省区的工伤社会保险机构,在这方面做出了积极的探索,从工伤保险账户结余中按一定比例拨出费用,专项用于安全生产教育培训和隐患整改等;采取工伤保险的差别费率和浮动费率机制,激励企业增加安全生产投入。积极鼓励、支持商业保险进入安全生产领域,推动矿山、化工和建筑等高危行业加入意外伤害险,雇主责任险或其他财产险。
五是建立多元化的安全生产投入机制。针对国有重点煤矿安全欠账较多的情况,2005年国务院决定用国债资金30亿元,扶持国有重点煤矿进行安全技术改造。今年的30亿元扶持项目目前已开始着手调研。相对于接近600亿元的巨额欠账而言,国家扶持资金毕竟是不够的,必须调动企业和地方的积极性,主要依靠企业增加投入,提足用好安全费、维检费、折旧费;地方政府也应投入相应配套资金。
十、怎样加强安全文化建设?
组织实施“全民安全素质工程”,做好四件事情:
一是宣传普及安全法律和安全知识。倡导和树立“以人为本”的安全价值观,营造“关爱生命、关注安全”的舆论氛围,提高全体社会成员的社会安全意识和安全法制观念,动员全党、全社会更加重视和支持安全生产工作。
二是强制性进行安全培训和教育。企业必须按照《安全生产法》的要求,对企业主要负责人、安全生产管理人员和从业人员进行安全培训;高危行业从业人员和特种作业人员必须经培训和考核合格,并取得相应资格证书后,才能任职和上岗作业。把安全技能培训纳入农民工就业技能培训的重要内容。安全教育要从青少年抓起,所有中小学都要开设公共安全知识课。
三是加强对安全生产的舆论监督和社会监督。媒体要宣传安全生产可信可学的好典型、好经验,揭露安全生产领域各种非法、违法行为,及时曝光重特大事故。要充分发挥工会等群众团体的作用,维护职工群众安全生产的参与权、知情权和监督权。
四是将安全生产纳入“平安建设”。把安全文化落实到建设“平安社区”、“平安乡镇”、“平安企业”、“平安校园”等基层建设中来,落实到两个文明建设中来。结合各个行业不同的特点,使各具特色的安全文化进社区、进工厂、进农村、进课堂、进家庭。尤其是要推动企业采用先进的安全管理理念和方法,建立自我约束、持续改进的安全生产长效机制。